Le rôle des ONG dans la consécration des objectifs du développement durable (ODD)

Soixante-dix ans après la création de l’Organisation des Nations Unies, les Etats ne sont plus les seuls acteurs de la gouvernance internationale. Si leur qualité de sujets primaires du droit international ne fait aucun doute, les organisations internationales créées par ces derniers, puis les acteurs non-étatiques  ont progressivement accédé à une place de choix sur la scène internationale. Il ne nous revient pas ici de retracer l’ensemble de cette évolution. Il demeure important toutefois de souligner que dans le cadre de la réalisation de ses finalités premières de coexistence et de coopération par le moyen des techniques de sa formation, le droit international doit nécessairement prendre en compte l’irruption de nouveaux acteurs qui tentent d’influencer le contenu des obligations qu’il comporte.

Le caractère important des questions que le développement durable soulève et les perspectives qui sont définies par les Etats en vue de sa réalisation nécessitent la participation de l’ensemble des entités intéressées par ces questions. Les Chefs d’Etats, de Gouvernements et représentants de haut niveau ont rappelé cette nécessité dans la Déclaration Rio+20 en  reconnaissant « qu’il est indispensable, pour réaliser le développement durable, que les peuples aient la possibilité de participer aux processus décisionnels et d’exprimer leurs préoccupations »[1].

C’est dans cette optique que s’inscrit la réflexion sur le rôle que les ONG ont pu jouer dans la consécration de ces importants objectifs du développement durable. La question est fondamentale surtout si l’on considère que les ONG ont un rôle de représentation des populations ou des sociétés civiles internes et qu’elles contribuent de ce fait « au processus de légitimation des décisions politiques (…) »[2]. Notons que dans le cadre de cette étude, « l’organisation non gouvernementale (…) est une structure privée de droit interne regroupant des personnes privées ou publiques originaires de plusieurs pays, et qui œuvre sans esprit de lucre à la réalisation d’un but d’intérêt général (…) »[3].

L’étude juridique ne peut s’affranchir de la nécessité d’analyser la contribution des nouveaux acteurs qui participent à la détermination du contenu des obligations juridiques mises à la charge des Etats. Notamment parce que « les internationalistes (…) s’attachent, entre autres, à rendre compte des évolutions en cours de la société internationale »[4]. Pour nous, le rôle croissant des ONG dans la société internationale fait partie de ces évolutions.

En admettant la légitimité et la nécessité de la participation des ONG, on peut alors s’interroger sur la place réservée à ces derniers. L’analyse du processus de négociation et les perspectives qu’il ouvre nous permet de dégager deux rôles principaux : une fonction de conseiller des Etats (I) et une fonction de partenaire (II).

 

I/ LES ONG COMME CONSEILLERS DES ETATS : UNE FONCTION ADAPTEE A L’INTERGOUVERNEMENTALISME DU PROCESSUS

Dans le Document final de la Conférence des Nations Unies sur le développement durable (Rio +20), les Chefs d’Etats et de gouvernements s’engagent « à travailler ensemble en faveur d’une croissance économique durable qui profite à tous, du développement social et de la protection de l’environnement dans l’intérêt de tous. ». Deux éléments sont à relever : d’une part la présence du triptyque qui constitue la base du développement durable (l’économique, le social et l’environnemental) et d’autre part la responsabilité qui incombe aux Etats de façon principale, mais non exclusive, dans le processus devant conduire à ce développement. Le Document final de Rio+20 préfigurait déjà le canal par lequel les Objectifs du développement durable seraient définis : il s’agit essentiellement d’un processus de négociations intergouvernementales qui laisse la part belle aux délégués des Etats membres des Nations Unies.

Dans un tel schéma, on comprend bien vite que les ONG et les autres acteurs non-étatiques ont un rôle limité qui consiste à « chuchoter à l’oreille des Etats » en tentant d’influencer le contenu des orientations qui seront adoptées. On comprend alors la faible institutionnalisation de l’implication des ONG dans le cadre de la définition des ODD (A) malgré la reconnaissance d’une expertise avérée sur ces questions (B).

A/ La faible institutionnalisation de l’implication des ONG

La faible institutionnalisation de l’implication des ONG peut être analysée comme une conséquence de « l’intergouvernementalisme » marqué des négociations en vue de l’adoption des ODD. Les ODD s’inscrivant dans le programme de développement pour l’après-2015, ils seront consacrés lors du Sommet des Nations Unies qui portera sur l’adoption de ce programme tel que le prévoit la Résolution 69/244 de l’Assemblée Générale du 29 décembre 2014[5]. L’analyse de l’institutionnalisation de l’implication des ONG peut donc s’opérer selon un critère chronologique : on distingue une phase « pré-sommet » qui a consisté en l’organisation d’auditions informelles interactives et une phase qui se déroulera pendant le Sommet et qui se matérialisera par des dialogues participatifs.

  • Les auditions informelles interactives

Les auditions informelles interactives s’inscrivent dans la phase de préparation du Sommet puisque la Résolution 69/244 « invite (…) les organisations non gouvernementales (…) à participer au Sommet, y compris (…) à ses préparatifs, conformément aux modalités énoncées dans les annexes à la présente résolution (…) ». Le principe d’une participation des ONG à la préparation du Sommet est donc clairement posé. Le Sommet étant convenu pour adopter le programme de développement pour l’après-2015 qui contient les objectifs du développement durable, on appréhende le rôle des ONG dans la consécration de ces objectifs.

Le point 8 de la résolution est, à cet égard, fort éclairant en ce qu’il rappelle le fondement de la participation des ONG en tant que parties concernées : il s’agit de « réussir à élaborer un programme de développement qui tiennent compte de tous et privilégie la dimension humaine ». Il s’agit d’un rappel important puisque les préparatifs sont véritablement le moment où peut s’exercer l’influence des ONG.

Présidées par le Président de l’Assemblée Générale de l’Organisation, les auditions informelles interactives se sont déroulées en deux journées auxquelles étaient invitées des « représentants d’organisations non gouvernementales, d’organisations de la société civile, des grands groupes et du secteur privé (…) »[6]. Le Secrétaire Général était notamment prié par l’Assemblée Générale d’utiliser des fonds spéciaux pour assurer une large participation des organisations issues des pays en développement. Nous sommes bien ici dans l’esprit de la Résolution 1996/31 du Conseil Economique et Social relative aux relations aux fins de consultations entre l’Organisation des Nations Unies et les organisations non gouvernementales du 25 juillet 1996. Cette dernière retient parmi les principes régissant l’établissement de relations aux fins de consultations la nécessité « d’encourager les organisations non gouvernementales de pays en développement à participer davantage aux conférences internationales convoquées par l’Organisation des Nations Unies. »[7].

Le programme de travail se divisait en 4 tables rondes dont une était spécifiquement dédiée à la question des objectifs du développement durable, des cibles et des indicateurs. La formulation du thème de cette table ronde montre, au moins en apparence, la volonté de cerner les objectifs du développement durable dans leur globalité, en lien avec les défis qu’ils posent. En effet, en discutant avec les ONG sur les objectifs eux-mêmes, les cibles, et les indicateurs, on interroge la formulation des orientations politiques, la question de la mise en œuvre puis enfin celle du suivi et de l’évaluation à travers les indicateurs.

Les dispositions de la Résolution 69/244 prévoient que les résultats de ces consultations soient résumés par le Président de l’Assemblée Générale et distribués aux Etats membres et aux autres parties prenantes. Cette diffusion des conclusions des auditions est un autre mécanisme par lequel les points de vue des ONG peuvent influencer les négociations intergouvernementales en éclairant les Etats sur des aspects en lien avec les activités et les efforts que ces organisations déploient dans les sociétés civiles internes.

  • Les dialogues participatifs du Sommet

Les ONG sont également invitées à participer aux séances plénières du Sommet et à ses dialogues participatifs. Il faut d’emblée préciser, comme le rappelle la Résolution 69/244, que les dialogues participatifs ont un caractère intergouvernemental. Les organismes des Nations Unies et des autres parties prenantes se sont « qu’invitées » à y prendre part. On constate ici que la marge de manœuvre des ONG pour influencer le contenu des dispositions relatives aux ODD est beaucoup plus réduite. Par ailleurs, le caractère oral de la présentation des retombées de ces dialogues pendant la séance plénière de clôture du Sommet rend très faible la possibilité pour les ONG d’utiliser ces dialogues pour faire entendre leur voix.

Jeter un regard sur le Sommet devant consacrer les ODD permet d’apprécier la place dévolue aux ONG dans le cadre de leur consécration : on veut bien les écouter mais dans un cadre peu institutionnalisé qui laissent une grande liberté aux Etats membres quant aux suites à réserver à ces consultations. Il n’empêche que les ONG, dans le cadre de la définition des ODD, ont bénéficié de la reconnaissance de leur expertise.

 

B/ La reconnaissance d’une expertise avérée des ONG

Le processus de définition des ODD a permis de mettre en lumière le rôle  que peuvent jouer les ONG sur les questions éminemment techniques. Deux éléments nous paraissent importants à mettre en lumière ici : la reconnaissance formelle de ce rôle dans la société internationale et l’apparition de l’expertise comme moyen d’influencer le contenu normatif.

  • La reconnaissance formelle du rôle des ONG

Dans son Rapport de synthèse sur le programme de développement durable pour l’après-2015[8], le Secrétaire général des Nations Unies, soulignant la qualité des propositions qui ont émané de sources diverses, précise que « la participation directe et active (…) de représentants (…) de la société civile a (…) été décisive »[9]. Les ONG « ont (donc) pris part à cette aventure dont dépend notre avenir »[10]. Dans un espace de plus en plus mondialisé, le Secrétaire Général de l’Organisation mondiale estime que les ONG sont « parfaitement à même de participer au changement, de l’accompagner ou d’en être le moteur »[11]. Cette affirmation de la part du premier fonctionnaire de l’Organisation universelle met en lumière la contribution des ONG au débat portant sur les ODD, et plus largement sur l’agenda du développement post-2015.

La 65ème Conférence annuelle DPI/ONG organisée par le Département de l’information publique de l’ONU à l’attention des ONG et consacrée au processus de développement post-2015 est également une reconnaissance implicite du rôle des ONG dans la consécration des ODD. La Déclaration finale de la Conférence rappelle, en effet, la nécessité d’une approche multi-acteurs et le changement de paradigme que le nouvel agenda et les ODD impliquent.

Mais ce changement de paradigme ne serait véritablement déterminant que s’il permet aux ONG de pouvoir influencer sur le contenu des dispositions. L’expertise que les ONG déploient face à la technicité des questions liées aux ODD nous paraît, de ce point de vue, le meilleur moyen de franchir un palier dans la quête du graal normatif.

  • L’expertise comme mécanisme plus efficace d’influence du contenu normatif

Le Groupe de travail ouvert de l’Assemblée générale sur les objectifs de développement durable a identifié dans son rapport dix-sept objectifs qui se déclinent en cibles pour atteindre le développement durable. Le premier constat qui se dégage est le caractère transversal des objectifs du développement durable. Point de surprise si l’on s’attache aux finalités de préservation et de protection du développement durable, posant ainsi la nécessité de cette approche transversale.  La conséquence pour les Etats face aux objectifs devant guider l’agenda du développement durable est d’être en mesure de déployer des compétences techniques pointues pour leur appréciation par rapport aux situations respectives, leur mise en œuvre, leur suivi et leur évaluation. La question incidente ici est celle des ressources matérielles et humaines pour mener à bien un tel projet.

C’est à ce stade que les ONG, de par leur volonté de contribuer à la résolution des problèmes contemporains, sont susceptibles de conseiller les Etats par le biais d’études, d’évaluations, de recherches… permettant aux Etats de mieux apprécier l’état des réalités et comment juguler les menaces les plus pressantes. Les ONG pallient donc, surtout pour les pays en développement, à l’absence de moyens humains et matériels.

Dans un tel cadre, le rôle d’appui des ONG influera nécessairement le contenu des dispositions élaborées par les Etats. Les différentes études que les ONG ont menées au sein des sociétés internes ont parfois conduit des Etats à mettre l’accent sur des questions qui paraissaient, de prime abord, moins pressantes. Les dispositions sont donc ici influencées par les constats qui ont été l’origine de la décision de les inclure. Les ONG, dans leur fonction de  conseil et d’appui dans le cadre de la détermination des ODD, contribuent ainsi indirectement à élaborer la norme.

Malgré une faible institutionnalisation de leur participation, les ONG ont ainsi trouvé dans l’expertise une forme solide de contribution. Mais au-delà de l’expert qui chuchote à l’oreille de l’Etat, l’ONG nous apparaît, dans le cadre du processus en question, comme un véritable partenaire de l’Etat.

 

II/ LES ONG COMME PARTENAIRES DES ETATS : UNE FONCTION A L’AUNE DES REALITES NOUVELLES DE LA GOUVERNANCE DU DEVELOPPEMENT

La réflexion sur le rôle des ONG ne doit pas occulter une réalité qui reste centrale : la gouvernance du développement demeure essentiellement l’apanage des Etats qui coordonnent leurs actions et initiatives par le biais notamment des Organisations internationales. Cependant, il serait malaisé de prétendre que les Etats demeurent les seuls acteurs de cet agenda global. Les acteurs non-étatiques et plus particulièrement les ONG ont également pénétré ce champ en agissant aux cotés des Etats, appuyant leurs actions avec certes des moyens et des outils différents. S’agissant des ODD, les ONG nous paraissent établir une interface entre le global et le local (A) et consacrer ces objectifs comme un processus global en lui-même (B).

A/ Le rôle d’interface des ONG entre le global et le local

Il faut le rappeler, les ONG sont avant tout des entités de droit interne. A ce titre, même si elles s’attachent à parfois internationaliser leurs actions, leur rattachement juridique prend corps dans un Etat. Cette réalité est parfois perçue comme une limite des ONG, incapables de s’affranchir de ce critère spatial.

Il faut relativiser cette vision et aborder différemment les choses dans le cadre du processus dont il est question ici. Les ODD, agenda global, appelle une mise en œuvre à l’échelle nationale. A ce titre, au-delà des Etats, il faut des relais entre le global et le local, des interactions entre les enceintes intergouvernementales dans lesquelles se définit cet agenda global et la composante humaine interne des Etats membres. Dans cette fonction d’interface,  les ONG appuient l’action publique en menant des consultations populaires selon leurs domaines de spécialité. Les populations, normalement représentée par le biais de leurs Etats, bénéficient donc d’un relais nouveau.

Dans son Rapport de synthèse sur le programme de développement durable pour l’après-2015, le Secrétaire général de l’ONU rappelle ce rôle essentiel joué par les ONG. Sur la question des « enseignements tirés des débats sur le programme de développement durable pour l’après-2015 », il précise que « des  citoyens  du  monde  entier  se  sont  fait  entendre  dans  le  cadre  du dispositif  de  consultation  et  d’écoute  d’une  ampleur  inédite  mis  en  place  par  des organisations de la société civile (…) ». L’Organisation mondiale, cadre d’exercice du multilatéralisme et de l’intergouvernementalisme a donc véritablement bénéficié de l’action locale des ONG dans le cadre de la définition des objectifs du développement durable.

Cette action a une fonction importante de légitimation du processus mené au niveau international en faisant participer indirectement les citoyens à la définition des problématiques clés et des défis que les ODD doivent contribuer à surmonter.  Tout un programme donc, qui pousse notamment à une mise en perspective : la définition des ODD n’est pas une fin en soit, elle est partie intégrante d’un processus d’ensemble qui nécessite d’interroger les aspects de mise en œuvre, de suivi, et d’évaluation.

 

B/ Le rôle des ONG dans la consécration des ODD comme processus global

Les ODD sont marqués par un caractère programmatique. Il s’agira, comme démontré par l’exposé sur la normativité que porte les ODD, de déterminer la marche à suivre pour la réalisation du développement durable. Les enseignements tirés des OMD sont à cet égard éclairants. Au-delà de la simple définition des objectifs, les vrais défis résident dans la mise en œuvre, le suivi et l’évaluation. Cette dernière est particulièrement décisive puisqu’elle posera les fondements de la réflexion à la fin de l’agenda. Dans le document final de la 65ème Conférence annuelle DPI/ONG, les ONG encouragent les « decision-makers at all levels to develop (…) national plans for implementing all Sustainable Development Goals ».

Le suivi effectif de la réalisation des ODD est un défi important car les indicateurs devront permettre aux institutions d’adapter les différentes réponses à apporter face à la mutation des problèmes de développement. Ce suivi doit être véritablement inclusif dans la mesure où « the inclusion of civil society will strengthen legitimacy and credibility of the monitoring structure», comme l’ont souligné les ONG pendant la conférence précitée.

Légitimité, voilà le maître-mot. Là se situe véritablement l’une des questions au cœur de cette réflexion sur le rôle des ONG. Appelées à la table par les Etats et partenaires de ces derniers, les ONG estiment combler le déficit de légitimité dont souffrent parfois les Etats. Si ce point de vue est solide, il est cependant essentiel de s’interroger également sur la légitimité même de ces organisations porteuses en apparence de la responsabilité de la protection d’un intérêt public international. Mais face aux Etats qui précisent que la résolution 69/244 posant le principe de la participation des ONG ne crée pas de précédent, les ONG répondent en cœur pendant la conférence : « We are here . . . and here to stay ». /.

Note: Cet article a été publié par la Revue Objectifs Terre, Volume 17 Numéro 3 – Septembre 2015

[1] Point I.13 de la Déclaration de Rio+20

[2] BRETON-LE GOFF (G.), L’influence des Organisations Non Gouvernementales (ONG) sur la négociation de quelques instruments internationaux, Bruxelles, Ed. Bruylant et Yvon Blais, 2001, p.3.

[3] Idem, p.13.

[4] JOS (E.), « Collectivités territoriales non-étatiques et système juridique international dans le contexte de la mondialisation », in SFDI, Les collectivités territoriales non-étatiques dans le système juridique international, Paris, Ed. Pedone, 2002, p.7.

[5] Résolution adoptée par l’Assemblée Générale le 29 décembre 2014 « Organisation du Sommet des Nations Unies consacré à l’adoption du programme de développement pour l’après-2015 », A/RES/69/244

[6] Point 10 de la résolution.

[7] Point 6 de la résolution.

[8] Rapport de synthèse du Secrétaire général sur le programme de développement durable pour l’après-2015, 69ème session de l’Assemblée Générale des Nations Unies, 4décembre 2014, A/69/700

[9]  Voir Par. 37.a) de la résolution

[10] Voir le par. 19 de la résolution

[11] Voir par.31

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